環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院：我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨環(huán)保壓力

確立環(huán)境底線建設新型城鎮(zhèn)(零距離)

——關于積極應對城鎮(zhèn)化中環(huán)保挑戰(zhàn)的調研報告

環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院調研組

最近，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院圍繞如何積極應對城鎮(zhèn)化中的環(huán)保挑戰(zhàn)這一主題開展了系列調研。從調研情況看，當前一些地方城鎮(zhèn)化發(fā)展對自然生態(tài)和資源環(huán)境造成了較大破壞，迫切需要建立嚴格的環(huán)境底線制度，對城鎮(zhèn)建設的格局、規(guī)模和質量進行合理引導和管控，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展真正新型、綠色、健康。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨較大環(huán)保壓力

我國資源短缺、環(huán)境脆弱，城鎮(zhèn)人口產業(yè)集中、環(huán)境矛盾尖銳，多年來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展積累了不少環(huán)境問題。若不提高城鎮(zhèn)化質量，勢必沖擊環(huán)境底線，帶來更大的環(huán)保壓力。

調查發(fā)現，當前一些地區(qū)仍將城鎮(zhèn)擴張、新城新區(qū)建設和土地資源大面積開發(fā)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要途徑，大拆大建、削山填湖，不斷蠶食生態(tài)空間。不少高風險的化工園區(qū)、污染企業(yè)布置在城鎮(zhèn)風道和水源上游，對當地大氣、飲水、居住安全造成威脅。為此，需要進一步明確：城鎮(zhèn)山水結構、風道河流、生態(tài)系統(tǒng)是大自然演化的結果，實施符合環(huán)境系統(tǒng)發(fā)展規(guī)律的空間環(huán)境管控是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一條底線；環(huán)境資源是稀缺資源，環(huán)境承載能力不能無限透支，確立環(huán)境資源開發(fā)利用閾值是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第二條底線；健康安全的環(huán)境質量和優(yōu)質的環(huán)境公共服務是人們健康幸福生活的基礎，這是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的第三條底線。

建立嚴格的空間環(huán)境管控制度

尊重自然山水格局，建立嚴格的空間環(huán)境管控制度，形成人口資源環(huán)境相協(xié)調的國土開發(fā)格局和城鎮(zhèn)格局，是優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的必要手段。城鎮(zhèn)化發(fā)展必須尊重自然環(huán)境、尊重自然規(guī)律，規(guī)劃發(fā)展的城鎮(zhèn)體系要適應區(qū)域生態(tài)環(huán)境格局。例如，湖北省宜昌市自然地形呈喇叭口狀，風往西吹，水往東流；福建省福州城區(qū)外的閩江口是城市的主要風道，簡單的東部開發(fā)或者西部開發(fā)布局都不利于城市環(huán)境保護；廣東省廣州市南沙是珠三角城市群的幾何中心和大氣敏感區(qū)，應從區(qū)域環(huán)境安全角度考慮城市發(fā)展布局。這些都需要利用精細化的規(guī)劃評估模擬技術，對重要的紅線空間區(qū)域實施強制性保護，形成有利于污染物擴散、空氣質量改善的城市和產業(yè)布局。

實踐證明，基于區(qū)域性環(huán)境安全考慮實施空間環(huán)境管控，可以事半功倍，從源頭減少環(huán)境破壞。環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院研究編制的《珠三角區(qū)環(huán)保規(guī)劃綱要(2004—2020年)》，將12.13%的地區(qū)劃分為紅線區(qū)域嚴格保護，識別了一批大氣環(huán)境敏感區(qū)并限制大氣污染項目布局。這是我國空間環(huán)境管控的最早實踐。規(guī)劃實施10年來，禁止了燃煤電廠新建，否決了石油煉化等大氣污染項目在南沙的布局，有效降低了環(huán)境風險。

確立環(huán)境資源開發(fā)利用的底線

確立環(huán)境資源開發(fā)利用底線，遏制對大自然無限制的索取，是新型城鎮(zhèn)化的重要內容。當前，一些地方對環(huán)境資源過度開發(fā)、低效利用，透支了城鎮(zhèn)化發(fā)展的元氣。一些水資源短缺地區(qū)卻以高耗水的農業(yè)為主導產業(yè)，爭上煤化工項目；一些大氣污染嚴重的地區(qū)，仍在發(fā)展煤炭、冶金項目；部分城鎮(zhèn)和產業(yè)發(fā)展與環(huán)境容量及其分布特征極不協(xié)調，污染物排放和能源資源消耗長期超負荷，亟待實施環(huán)境承載力危機管理。

城鎮(zhèn)化不能處處瞄準超常規(guī)發(fā)展，處處建設中心城市，無節(jié)制地消耗能源資源、排放污染物，而要切切實實以環(huán)境資源承載力為基礎，認認真真分析買不來的“環(huán)境家底”，確立環(huán)境資源開發(fā)利用底線，建立最大允許土地開發(fā)比例、最大水資源開發(fā)利用總量、環(huán)境容量承載率、污染物排放總量、煤炭消費總量、機動車保有總量等一系列閾值，加大治污減排力度，提高環(huán)境資源利用效率，改善環(huán)境系統(tǒng)交換條件，使城鎮(zhèn)化速度、規(guī)模與區(qū)域環(huán)境資源承載力相匹配。

守住環(huán)境質量健康安全的底線

守住環(huán)境質量健康安全的底線，努力提供優(yōu)質生態(tài)產品，是新型城鎮(zhèn)化的標志之一。城鎮(zhèn)承擔著維護區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境安全的功能，但一些地方忽視或者沒有明確城鎮(zhèn)的環(huán)境功能，環(huán)境保護要為經濟建設讓步，通過犧牲環(huán)境來換取一時增長，造成了較為嚴重的后遺癥。目前，我國城鎮(zhèn)環(huán)境質量改善滯后于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人民需求的提升，灰霾天氣、黑臭水體、污染場地等影響了人們的健康和生活品質。部分城鎮(zhèn)空氣質量較差，灰霾已經成為常態(tài)；部分城鎮(zhèn)集中飲用水源不達標，城鎮(zhèn)河流一度成為下水道、垃圾河。

新型城鎮(zhèn)化必須將環(huán)境質量安全保障作為必要條件，健康安全的環(huán)境質量和公平共享的環(huán)境公共服務是新型城鎮(zhèn)化的題中應有之義。應以人群健康和生態(tài)平衡為基準，確立生態(tài)環(huán)境質量底線，將提供清潔的空氣、安全的飲水、健康的環(huán)境等作為政府必須履行的職責，強化保障措施，加大供給力度，讓人們看到政府的努力，給人們以明確的預期。

(人民日報 執(zhí)筆：吳舜澤洪亞雄萬軍)