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　　自2018年兩會以來，電力體制改革、新能源發(fā)展、煤改電等話題成為了輿論關(guān)注焦點。政府工作報告中首次明確提出“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費和輸配電價格，一般工商業(yè)電價平均降低10%”，預(yù)示今年將繼續(xù)提高電力市場化交易比重、推進輸配電價改革、加強市場化運作。自2015年中共中央和國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)“9號文”以來，電力體制改革成效顯著，電力市場結(jié)構(gòu)加速完善，增量配網(wǎng)持續(xù)升溫、售電側(cè)改革持續(xù)推進。展望未來，電改是規(guī)則的重構(gòu)，而中國作為全球最大的新興電力市場，將在售電端、用電端、配電端帶來大量的產(chǎn)業(yè)機會。

　　回顧我國近40年來電力體制的演變，“國有經(jīng)濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的職能”是我國電改不同于其他國家的制度前提。“5號文”的本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革，而“9號文”則僅是對傳統(tǒng)電力體制的自我完善。同時，由于現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大，所以真正的體制變革或許要以十年期為界來審視，而這段時間正是我們深化理論和認識的重要時期。

　　中國電力體制改革的歷程

　　中國電力體制由整個經(jīng)濟體制及電力行業(yè)在國民經(jīng)濟中的定位和功能所決定，改革開放之前如此，改革開放至今仍是如此。我國電力體制改革不同于國外的制度前提在于，國有經(jīng)濟在電力行業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時電力作為基礎(chǔ)性行業(yè)要承擔(dān)國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的職能。

　　“5號文”——電力資源配置機制的制度化

　　隨著20世紀90年代國民經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的推進，“讓電力行業(yè)資源配置機制更加制度化”成為日益強烈的需求。黨的十四大提出“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”以后，全國經(jīng)濟體制改革目標和基本原則得到系統(tǒng)化和具體化發(fā)展，電力體制改革的思路和方案逐步清晰。地方性制度創(chuàng)新也面臨著與宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)問題。例如，與集資辦電相伴隨的多種電價制度，給電價體系、技術(shù)路線、環(huán)境保護等造成的不利影響成為國家宏觀調(diào)控的掣肘。

　　制度化的標志是2002年的“5號文”。盡管“5號文”相比于2015年的“9號文”，“體制”改革特征更明顯，但這些政策均圍繞國企改革紅利進而實現(xiàn)宏觀調(diào)控職能而制定。實際上，“5號文”的主要內(nèi)容實際上在20世紀90年代就已基本清晰，其本質(zhì)是在電力行業(yè)內(nèi)部的一次國資國企改革。

　　短期的資源配置機制和長期的動態(tài)調(diào)整機制，基本理順了集資辦電以來的國有企業(yè)、行業(yè)發(fā)展與宏觀調(diào)控，以及中央與地方（其中，地方利益的很大一部分是地方電力國企）間的關(guān)系。而這種電力資源配置機制一直維持至今。

　　“9號文”——傳統(tǒng)電力體制的自我完善

　　受2008年全球金融危機的影響，國內(nèi)經(jīng)濟形勢出現(xiàn)重大變化，盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經(jīng)濟形勢的變化，國內(nèi)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰(zhàn)略。

　　經(jīng)濟形勢的變化使得長期以投資為導(dǎo)向的電力體制也需要適應(yīng)國民經(jīng)濟增速換檔的現(xiàn)實，作為國民經(jīng)濟基礎(chǔ)的電力行業(yè)在宏觀調(diào)控中作用聚焦在為實體經(jīng)濟降低用能成本上。

　　在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權(quán)衡：一方面，傳統(tǒng)電力體制對行業(yè)和國民經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現(xiàn)，這是次要方面。這種權(quán)衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統(tǒng)電力體制的一種自我完善。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　第一，再次推動權(quán)力下放，下放權(quán)力包括投資審批、計劃電量放開、市場設(shè)計與建設(shè)（內(nèi)含定價）、增量配網(wǎng)和售電市場等，力度遠較集資辦電時期更大。

　　第二，通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現(xiàn)降價，其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中，從而降低交易電價。

　　第三，通過獨立輸配電價理順電價傳導(dǎo)機制，并壓低輸配成本，其作用機制在于壓縮與電網(wǎng)無關(guān)的成本，一定程度上強化成本約束。

　　第四，推動去產(chǎn)能，壓縮中小機組規(guī)模，提高規(guī)模經(jīng)濟性，降低長期平均成本。

　　第五，通過中央和地方的電力國有資產(chǎn)重組，壓縮無效資產(chǎn)，降低杠桿率;實現(xiàn)縱向與橫向經(jīng)濟性，降低長期平均成本。

　　“體制”改革的著力點

　　形成“從市場價格，到企業(yè)投資，到市場規(guī)模，到供求關(guān)系”的內(nèi)生循環(huán)反饋機制，需要在四個環(huán)節(jié)采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)移-補充-重組-整合”的系統(tǒng)改革。

　　第一，將國企投資激勵從行業(yè)外轉(zhuǎn)移到行業(yè)內(nèi)。

　　第二，將現(xiàn)貨市場補充進電力市場循環(huán)反饋機制的鏈條中。

　　第三、通過電網(wǎng)結(jié)構(gòu)性重組來建立適應(yīng)競爭性電力市場的系統(tǒng)運營機制。

　　第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。

　　對電力體制改革的展望

　　傳統(tǒng)體制下的短期資源配置機制與長期動態(tài)調(diào)整機制，在20世紀90年代和本世紀初得到制度化確立以來，一直保持穩(wěn)定。但傳統(tǒng)計劃已經(jīng)難以適應(yīng)新時代經(jīng)濟對高質(zhì)量發(fā)展的要求，尤其難以保持國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用與行業(yè)及經(jīng)濟發(fā)展間的一致性。

　　對當下而言，推動電力體制改革，落腳點依舊在于理順國有經(jīng)濟、行業(yè)利益與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱，通過市場競爭挖掘新的紅利來源，正是更好發(fā)揮電力國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用的必然選擇，這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續(xù)國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線。

　　推進電力體制改革首先需要頂層設(shè)計，而現(xiàn)有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現(xiàn)實條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續(xù)的，是階段性的。

　　當然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩(wěn)中向好，現(xiàn)有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認識的重要時期。

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