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適逢兩會,交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展,依舊成為兩會期間的熱門話題。交通運輸部部長楊傳堂介紹說,公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’,這是一份沉重的擔(dān)子,任務(wù)艱巨。
“大交通”的新舞臺
2013年3月14日,十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)通過了國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案,其中,交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展,呼吁多年的交通運輸大部門制改革終于啟幕。
又逢全國兩會,剛剛過去的一年,中國綜合交通運輸管理體制組建進展如何,面臨怎樣的難點,交通運輸如何謀劃好未來的發(fā)展?記者為此專訪了交通運輸部部長楊傳堂。
楊傳堂開門見山地告訴記者,“公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’,這是一份沉重的擔(dān)子,任務(wù)艱巨。”
“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭。”楊傳堂結(jié)合歷史分析說,1949年10月,新中國成立時,交通部和鐵道部作為國家的兩個重要職能部門,與新中國相伴而生。經(jīng)過60多年的大發(fā)展,中國交通運輸取得了亮眼的建設(shè)成績,同時,交通運輸領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛恐聘母锏暮袈曇踩諠u增多。
直到2013年全國人代會,鐵路納入交通運輸部管理,綜合交通運輸管理體制終于獲得了“準(zhǔn)生證”。
“國家發(fā)放了準(zhǔn)生證,我們怎樣做到優(yōu)生?”楊傳堂說,“從分后又合的歷史中可看出,綜合交通運輸管理體制改革真正的難點,在于協(xié)調(diào)和理順內(nèi)部多種關(guān)系,真正將原來分散管理的運輸體制和人員‘綜合’在一起,而不僅僅是換了名稱和牌子就萬事大吉了。”
楊傳堂的首要任務(wù)是先把綜合運輸管理體制的“舞臺架子”搭建起來。“推進機構(gòu)編制調(diào)整工作,明晰各自的職責(zé)范圍,是去年綜合運輸體制搭建的重點。”楊傳堂介紹,2013年全國兩會剛結(jié)束,3月下旬交通運輸部就成立了機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室,負(fù)責(zé)研究有關(guān)政策和重大事項;2013年11月25日,中央編辦印發(fā)了交通運輸部有關(guān)職責(zé)和機構(gòu)編制調(diào)整方案;2014年1月24日,交通運輸部召開了部機關(guān)落實調(diào)整方案動員大會,公布了機構(gòu)改革實施方案;調(diào)整交通運輸部部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。
完成了鐵路管理體制改革,實現(xiàn)鐵路政企分開,是組建綜合交通運輸管理新體制的亮點。楊傳堂指出,鐵路改革備受社會關(guān)注。鐵路管理體制2013年實現(xiàn)了政企分開,組建了國家鐵路局,成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成,2014年1月6日正式掛牌,7個地區(qū)監(jiān)管局的組建工作目前進展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開的道路,鐵路封閉、壟斷的市場大門開始向社會打開。
配套改革與此同步推進,為落實國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》,交通運輸部配合有關(guān)部門推進鐵路投融資體制改革,設(shè)立鐵路發(fā)展基金,實施鐵路運價改革,配合國家發(fā)改委加快鐵路建設(shè)項目前期工作。
新的交通運輸部開始在探索中走上整合交通運輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹,交通運輸部2013年成立了綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)專題小組,他擔(dān)任組長,鐵路局、民航局、郵政局的負(fù)責(zé)同志為副組長,專門負(fù)責(zé)研究和統(tǒng)籌綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)方面的事項。第一,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鐵路、公路、水路、民航的運輸政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),建立綜合交通運輸公共信息服務(wù)平臺,推進鐵路、公路、水路、民航聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè),推動物流公共信息服務(wù)平臺建設(shè);
第二,組織編制綜合運輸體系規(guī)劃,重點是落實好國家公路網(wǎng)規(guī)劃、中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃,推進國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內(nèi)河建設(shè);
第三,加大綜合運輸樞紐建設(shè),促進各種運輸方式有效銜接。交通運輸部支持了26個綜合客運樞紐、20個公路貨運樞紐(物流園區(qū))項目建設(shè)。2014年將繼續(xù)結(jié)合高速鐵路、樞紐機場、城市軌道交通的發(fā)展,進一步加快客運樞紐、重點物流園區(qū)和集疏運體系建設(shè),讓各種運輸方式之間的換乘更加便捷順暢,讓貨物的一體化運輸和集疏運效率得到提升;
第四是建立交通與發(fā)改委、國土部等部門之間的綜合運輸協(xié)調(diào)機制,建立完善跨運輸方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。
交通仍屬短板
2013年綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模,高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經(jīng)過20多年世界歷史上最大規(guī)模的建設(shè),中國的鐵路、公路、港口、機場是不是修夠了,修多了,交通還要不要大發(fā)展?社會上對這個話題的爭議持續(xù)不斷。
楊傳堂自2013年下半年以來,開展了一項中國交通對標(biāo)國際先進水平的研究,發(fā)現(xiàn)中國交通運輸業(yè)仍存在明顯差距和巨大提升空間。
中國的路是多了還是不夠?楊傳堂的結(jié)論是:交通基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、銜接不順暢等問題仍然較為突出。
首先是路少,根據(jù)國家高速鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)規(guī)劃,到2030年,中國高速公路仍需建設(shè)6萬公里以上,其中包括許多影響路網(wǎng)整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設(shè)1萬公里以上;其次是路的分布密度差。根據(jù)國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃,到2030年,連接20萬以上人口的城市,而歐美發(fā)達(dá)國家的高速公路已經(jīng)連接10萬甚至5萬人口的城市;鐵路貨運、內(nèi)河航道更是短板,導(dǎo)致公路貨運量占全社會貨運量的79%,承擔(dān)低附加值的大宗散貨比例過高;民航是發(fā)達(dá)國家公眾長距離出行的主要方式,中國乘坐飛機出行的人還是少數(shù)。
從裝備水平提升看,也有差距。楊傳堂舉例說,一些關(guān)鍵核心技術(shù)尚未掌握;內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化率為40%;欄板貨車約占營運載貨汽車78%,而歐美國家90%道路貨運通過廂式半掛車等專用運輸實現(xiàn);節(jié)能減排水平偏低,營運車輛、船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量能耗和二氧化碳排放仍需下降。
楊傳堂特別強調(diào),“服務(wù)”仍是中國目前交通運輸最大的短板。在客運方面,公共交通分擔(dān)率偏低,北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%,致使一些大城市交通擁堵嚴(yán)重,綜合客運樞紐建設(shè)亟待加強;在貨運方面,物流總費用占GDP比重多年來一直偏高,高于現(xiàn)代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬戶運輸企業(yè)中,個體戶占91%,戶均僅擁有1.7輛車,而歐美國家戶均擁有車輛20輛左右;信息化管理和服務(wù)水平較低,全國性的交通運輸服務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚未建立;交通運輸安全基礎(chǔ)相對薄弱,事故總量、傷亡人數(shù)仍在高位運行。
給交通生產(chǎn)力松綁
“要實現(xiàn)以上目標(biāo),必須深化改革,打造出透明開放的服務(wù)型交通政府管理機構(gòu),為交通生產(chǎn)力松綁。”楊傳堂介紹,交通運輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組,負(fù)責(zé)交通運輸改革的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實,由他擔(dān)任組長。
交通運輸部把職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心,建立了清理行政審批工作機制,加大簡政放權(quán)力度,加快推動政府職能向加強市場監(jiān)管、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。楊傳堂介紹,交通運輸部取消和下放了17項行政審批事項;及時組織修訂了涉及到的5件行政法規(guī)和10件規(guī)章;還對擬取消、下放的行政審批項目進行了充分研究論證,提出了2015年前取消或下放37項行政審批項目的計劃。
交通運輸部日前向社會公開了保留的行政審批事項清單。在各部門公開權(quán)力清單的排行榜中,交通運輸部公布的所有審批和許可共有52項,公開度在50多個部門中排在第26位。“這是個中等水平,但作為一個大部,交通運輸部完全有條件做得更好一些。”楊傳堂告訴記者:“我馬上找來兩個分管政務(wù)公開、政務(wù)信息的處長,專門談了一上午。部里安排有專門的人員來負(fù)責(zé),為什么不能做得更好?”他的要求是,交通運輸部的政務(wù)公開要走在前列,接受監(jiān)督,凡是超過公開項目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項目,認(rèn)真做好落實和銜接工作,避免通過登記、備案、年檢、審定、認(rèn)定等方式變相設(shè)定行政審批,確保管理不缺位、監(jiān)管不放松、服務(wù)更到位。為了給交通生產(chǎn)力松綁,釋放活力,必須理順交通行業(yè)存在多年的難點、熱點問題。楊傳堂說,交通運輸部已明晰了五項改革重點:
一是深化行政管理體制改革,包括進一步簡政放權(quán),進一步轉(zhuǎn)變政府職能,穩(wěn)步推進交通行政綜合執(zhí)法改革;
二是深化交通投融資體制改革,包括圍繞理順中央與地方事權(quán)深化交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革,研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制,研究建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度;
三是深化公路水路管理體制改革,其中包括加快建立事權(quán)與財力相匹配、建管養(yǎng)相協(xié)調(diào)的公路管理體制機制,深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革;
四是深化交通公共服務(wù)改革,其中包括加強相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的研究制定,推動建立科學(xué)規(guī)范的政府購買交通公共服務(wù)制度,加快推進農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)體制改革;
五是深化市場監(jiān)管體制改革,包括加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系,積極參與和促進交通運輸價格改革,深化道路貨運管理改革,加強工程質(zhì)量監(jiān)管,完善統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度。
“這些改革是我到交通運輸部工作以來感覺最難做的事兒。”楊傳堂坦言,“我國交通行業(yè)開放得早,目前存在的都是些積累多年的矛盾,已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭,不僅是利益調(diào)整,還是一場靈魂深處的改革。”
楊傳堂分析指出,這些改革涉及的一個根本問題是,市場主體和政府之間的關(guān)系如何恰當(dāng)?shù)靥幚??比如交通投融資體制改革問題,既要想辦法吸引社會資本參與進來,又要考慮和兼顧交通行業(yè)的社會公益性要求。高速公路收費問題即是這個矛盾的典型體現(xiàn)。公眾意見很大,希望政府能還公路給“大眾”,少收費甚至不收費。但這些高速公路都是在“摸著石頭過河”中,以“貸款修路、收費還貸”的方式吸引社會資本投資建設(shè),才加快了高速公路的建設(shè)。目前,鐵路投融資體制大門已經(jīng)打開,如何吸引社會資本進入鐵路?政府給企業(yè)多大的利潤空間能做到兩方面兼顧?這就是個待破解的難題。
“再難也要往前走,這是一場沒有退路的戰(zhàn)役。”楊傳堂說,2014年先實行容易改的改革,主要包括研究項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和工程監(jiān)理制四位一體的公路建設(shè)管理體制、制度、建設(shè)項目管理方式的改革路徑和工作方案;完善收費公路管理政策,研究收費公路特許經(jīng)營制度相關(guān)實施辦法;深化內(nèi)河管理體制改革,加強界河和長江航道管理體制改革研究,進一步理順三峽船閘管理體制;深化交通運輸行政執(zhí)法體制改革,加強執(zhí)法形象和法制工作隊伍建設(shè)。
一切是為了公眾出行
“不管是修路還是改革,交通一切工作的目的都是為了服務(wù)公眾出行需要。”楊傳堂說。
城市交通擁堵問題令人頭疼。楊傳堂開出的藥方是實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。交通運輸部確定了探索以公共交通為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化交通發(fā)展模式,實現(xiàn)城際之間、城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部交通出行以軌道交通、長途客運、城市公交等大容量公共交通出行方式為主,適當(dāng)控制私人小汽車發(fā)展。
中國城鎮(zhèn)化正加速推進,楊傳堂認(rèn)為,交通規(guī)劃要先行,以最佳交通規(guī)劃方案引導(dǎo)城市形態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局和產(chǎn)業(yè)布局;倡導(dǎo)綜合客運樞紐與商業(yè)、居住設(shè)施的土地綜合利用開發(fā)模式;積極探索經(jīng)濟可承受、服務(wù)效果好的城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展模式;推進土地、線位、岸線、空域等資源的節(jié)約集約利用和有序開發(fā),大力推進信息技術(shù)在交通運輸行業(yè)的應(yīng)用,努力減少交通事故數(shù)量和人員傷亡。
“安全是公眾對交通服務(wù)最大的要求。”楊傳堂強調(diào),將推進交通運輸安全生產(chǎn)長效機制的建設(shè),建立“平安交通”評價指標(biāo),出臺考核辦法和考評標(biāo)準(zhǔn)。
在信息時代,群眾對交通的服務(wù)便捷性要求越來越高。交通運輸部提出加快建設(shè)“智慧交通”,重點有:推進綜合交通信息資源整合與利用,加快推進全國交通信息的聯(lián)網(wǎng)工作,開展綜合交通數(shù)據(jù)交換平臺試點,積極推進省際區(qū)域交通信息資源整合共享,服務(wù)公眾;利用物聯(lián)網(wǎng)、新一代移動通信、云計算、大數(shù)據(jù)管理、下一代互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù),在城市交通、內(nèi)河航道網(wǎng)、集裝箱鐵水聯(lián)運開展多項物聯(lián)網(wǎng)示范應(yīng)用。電子不停車收費系統(tǒng)已經(jīng)推廣到全國28個省(市、區(qū)),交通運輸部正在加快推動全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算中心的建設(shè),未來將實現(xiàn)“一卡在手,通行全國”;制定頒布了行業(yè)信息化標(biāo)準(zhǔn)體系表、交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)元等一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),推動建立智慧交通標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行保障機制。
“我們的目標(biāo)是,到2020年,基本形成‘網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配套銜接、技術(shù)裝備先進適用、運輸服務(wù)安全高效、支持保障科學(xué)有力’的現(xiàn)代綜合交通運輸體系,高速公路、干線鐵路和民用機場覆蓋20萬以上人口城市,快速鐵路網(wǎng)覆蓋50萬以上人口城市,國道干線公路覆蓋所有縣城,為全面建成小康社會提供有力的交通運輸保障。”楊傳堂說。
“大交通”的成績單
“我國交通運輸業(yè)在推進綜合運輸體制的改革中穩(wěn)中向好,支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展和民生的不斷改善。”楊傳堂向記者說起串串?dāng)?shù)據(jù),如數(shù)家珍。
一是綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模,交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進。楊傳堂幽默地說,“沒有綜合交通運輸體制的改革,我就沒有條件告訴你這些綜合數(shù)據(jù):據(jù)初步統(tǒng)計,去年全年鐵路、公路、水路完成投資2.2萬億元,同比增長5.4%。”二是全國綜合交通網(wǎng)總里程接近470萬公里,這是交通運輸部首次對外公布全國綜合交通網(wǎng)里程數(shù)據(jù)。
楊傳堂具體介紹,在鐵路方面:全國鐵路運營里程為10.3萬公里,其中高速鐵路達(dá)1.12萬公里;
在公路方面:全國公路通車總里程為434.6萬公里,其中高速公路達(dá)10.4萬公里;2013年新改建農(nóng)村公路21萬公里,97.85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和88.9%的建制村通了瀝青、水泥路;
在水路方面:全國內(nèi)河航道里程12.58萬公里,其中高等級航道1.21萬公里;全國規(guī)模以上港口萬噸級泊位達(dá)到1914個,新增92個;
在民航方面:全國民航機場數(shù)量達(dá)到193個,新增10個;
在城市交通方面:全國軌道交通運營線路總長度達(dá)到2333.2公里,新增275.3公里。
三是交通運輸體系在促進人流物流中起著至關(guān)重要的支撐作用。
楊傳堂介紹說,在客流方面:2013年鐵路、公路、水運、民航共完成客運量401.91億人,同比增長5.6%,相當(dāng)于一年里全國13多億人平均每人出行近30次;
在城市客運方面:2013年運送旅客1269億人次,同比增長3.3%。相當(dāng)于城市客運平均每天運送了3.47億人次的客流量;
在貨流方面:2013年鐵路、公路、水運、民航共完成貨運量444.01億噸,同比增長10.0%。相當(dāng)于平均每天完成了超過1.2億噸的貨物運輸;
在水運方面:全年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量106.1億噸,同比增長8.5%;
在郵政方面:2013年完成快遞業(yè)務(wù)量近92億件,同比增長61.6%,相當(dāng)于每天送達(dá)超過2500萬件的快遞。
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